基本公共服务均等化实现程度：评价要素与维度

作者简介

康健,男,四川大学公共管理学院博士研究生、四川大学-哈佛大学联合培养博士研究生;

姜晓萍,女,四川大学公共管理学院教授、博士生导师、教育部长江学者特聘教授

摘要

构建基本公共服务均等化实现程度评价体系对于推进基本公共服务高质量发展、全面建成小康社会具有重要意义。基本公共服务均等化实现程度的概念具备理论与政策工具属性，为均等化评价研究提供了过程监测的新视角，并有力回应了现有相关研究存在的评价范围模糊、视角混乱等论争。在基本公共服务均等化实现程度核心概念的基础上，以罗尔斯正义三要素论为基础，分析基本公共服务均等化的价值诉求与政策目标等评价要素的内在关联与耦合，由此构建了基本公共服务均等化实现程度的三重评价维度，即政策环境公平、供给水平发展和人民群众满意，为基本公共服务均等化实现程度评价提供了理论支撑。

推进基本公共服务均等化，是“以人民为中心”发展思想的具体体现，也是新时代提高保障和改善民生水平、实现人民群众对美好生活向往的必然要求。党的十九大报告提出了到2035年“基本公共服务均等化基本实现”的战略目标，“建立基本公共服务均等化评价指标体系”成为中央提出的贯彻落实十九大报告重要改革举措之一。中央还在《关于推动高质量发展的意见》中提出要构建“基本公共服务均等化实现程度评价指标”，作为衡量经济社会高质量发展的核心指标体系之一。这一系列重大公共政策的出台表明，开展基本公共服务均等化实现程度的核心概念与评价维度研究，能够回应目前中央决策部门的重大理论需求，有利于构建国家有关基本公共服务均等化实现程度测评指标体系。随着学术研究的不断推进，在解读基本公共服务均等化实现程度的核心概念基础上，不仅需要从政府供给的规模与速度方面评价其发展水平，更需要从群众的获得感与满意度方面考察均等化实现的质量，构建系统的、体现高质量发展要求的基本公共服务均等化实现程度评价维度。

一、基本公共服务均等化实现程度的核心概念

基本公共服务均等化实现程度是基本公共服务均等化实现水平与既定政策目标基线之间的比值。基本公共服务均等化实现程度的实际值与基线是其概念的基本要素。均等化实现程度的实际值来源于对基本公共服务均等化实现程度评价指标的测度，基线是实现程度评价的参照坐标，是将均等化战略目标的分解，具有阶段性、分步走和可度量化的特性。

基本公共服务均等化实现程度还是基本公共服务均等化政策群绩效评估、高质量发展评价的政策工具。均等化是基本公共服务发展治理的战略目标，实现程度突出了均等化战略目标的过程管理属性。就政策工具而言，基本公共服务均等化实现程度是基本公共服务均等化政策群的绩效评估手段，是均等化高质量发展的关键环节。基本公共服务均等化实现程度评价监测均等化政策实施全过程，进行实现程度评价，为国家高质量发展发出社会高质量发展与人民群众高品质生活的强音，将完善基本公共服务均等化的过程管理与监测，为中央及时进行政策调适提供决策参考，也可以适时监测我国基本公共服务的区域差异与结构性短板弱项，为促进基本公共服务高质量发展提出对策建议。

从事后评价到过程监测，基本公共服务均等化实现程度是基本公共服务均等化评价研究的新方法与新视角。基本公共服务均等化基本实现是2035年基本实现社会主义现代化目标的重要方面，对于促进社会公平正义、增进人民福祉、实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有十分重要的意义。与实践相呼应，基本公共服务均等化是公共管理研究的热点问题，围绕基本公共服务均等化评价，学者们展开了诸多讨论，现有研究运用绩效、水平、效率、满意度、制度绩效、空间分异、有效性等不同工具或方法进行基本公共服务均等化评价的研究，但对基本公共服务均等化评价方法莫衷一是。可以看出这些研究工具都具有明显的事后评价的特征，都集中于评价均等化是否实现。而基本公共服务均等化实现程度的概念从过程管理理论出发，既体现了政策目标，又具有清晰明确的评价对象，可操作化、可度量化程度高，破解了基本公共服务均等化评估的难题，为基本公共服务均等化评价提供了新方法与新视角。

目前，学界对基本公共服务均等化的评价对象与范围的认知不一，“关于公共服务概念与范围的解读存在解读分歧与认知迷茫”，出现基本公共服务与公共服务概念范围混淆等问题；除均等化评价工具视角争论之外，学界甚至还对均等化能否评价存在争论，均等化评价的规范化研究尚未形成。上述的混乱与论争起源于基本公共服务均等化作为概念与价值的抽象性与模糊性，导致均等化的可操作性程度低、测度难度较大，因此，需要进一步审视基本公共服务均等化评价的问题，回归中国基本公共服务均等化的理论与实践，探索能够准确反映与理论要求、促进基本公共服务均等化研究规范化的评价方法与视角，寻求基本公共服务均等化研究的“范式”。基本公共服务均等化实现程度概念最重要的意义在于将基本公共服务均等化的战略目标可测度化、可操作化，有力地回应了目前研究的论证，化解了研究面临的难题，对构建基本公共服务均等化研究的中国话语具有重要意义。

二、基本公共服务均等化实现程度的评价要素

基本公共服务均等化实现程度是均等化评价的政策工具，具备价值与工具相统一的特点。因此，剖析基本公共服务均等化实现程度的核心概念之外，需要从理论与实践相统一的角度分析其评价要素，进而构建其评价维度。其中，均等化的价值诉求构成了实现程度评价的价值要素，均等化的政策目标构成了实现程度评价的工具要素。

1.价值要素：基本公共服务均等化的价值诉求

均等是基本公共服务发展治理的目标，在均等化的过程中，基本公共服务的供给在于保障群众基本公共服务权利，促进人群与区域间均衡发展，提升全面建成小康社会质量与人民群众获得感。

保障群众基本公共服务权利。公平正义是基本公共服务均等化的核心内在规定性，也是基本公共服务的本质属性，罗尔斯在《正义论》中指出，公平正义需遵循机会平等原则，权利保障是机会平等原则的体现，保障群众基本公共服务权利就是保障公平正义。因此，保障群众基本公共服务权利是基本公共服务均等化的价值所在，也是贯彻落实以人民为中心的发展思想、维护社会公平正义的必然要求。从这个角度上讲，实现基本公共服务均等化，需要建立系统的保障人民群众基本公共服务权利的政策环境和制度框架体系。

促进基本公共服务均衡发展。均等化本义之一在于缩小基本公共服务在人群之间、区域之间的差异，实现均衡发展。微观上，机会平等原则为基本公共服务发展奠定了个体公平正义的目标，即明确基本公共服务均等化在于保障群众权利，实现个体差距缩小。在宏观层面上，允许区域差异，但追求基本公共服务的区域均衡发展，特别关注中西部欠发达地区及边远落后区域基本公共服务发展滞后状况。这一过程中，基本公共服务均等化的价值就在于能够根据不同区域的经济发展水平与基本公共服务供给水平，通过建立投入修正、财政转移或补偿机制，不断调整基本公共服务供给方向和供给量，促使基本公共服务在人群之间、区域之间均衡发展。

提高全面建成小康社会质量，提升人民群众获得感。党的十八大提出2020年实现全面建成小康社会宏伟目标，在“五位一体”的社会建设方面，基本公共服务均等化是全面建成小康社会、落实社会建设部署的重要内容，在实现社会协调发展方面具有重要地位。这一过程中，基本公共服务均等化是全面建成小康社会的重要内容，有助于提升全面建成小康社会质量，并且，前瞻2020年之后，基本公共服务均等化还将继续和提升，有助于防止返贫现象的发生，构筑起区域进一步发展的保护网。此外，追求人民满意是施政的根本意旨所在，这也与基本公共服务均等化追求公民满意的规定性相契合，随着新时代社会主要矛盾的转变，基本公共服务均等化应更加注重获得感，通过推进均等化，织密民生保障网，还能够增强人民群众的幸福感与满意度，满足人民群众美好生活的需要，体现基本公共服务的中国情怀。

2.工具要素：基本公共服务均等化的政策目标

基本公共服务均等化实现的过程中，均等是目标，均等化是实现的手段工具，集中体现为基本公共服务均等化政策群。改革开放以来，我国基本公共服务政策实践酝酿准备、启动实验到内涵提升等六大阶段。从十一五时期开始，我国开始重点推进基本公共服务均等化，探索建立健全基本公共服务体系，制定了系列的纲领性文件，《中共中央关于第十一个五年规划纲要》提出社会主义新农村建设要缩小农村与城市的基本公共服务差距；2006年《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调要逐步实现基本公共服务的均等化；党的十七大进一步明确提出通过财政转移支付促进“基本公共服务均等化”。十二五时期，国家实施了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，着力建立健全基本公共服务体系。十三五时期，国家制定实施了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，成为首个推进基本公共服务均等化的规划。党的十九大又明确提出，到2035年，基本实现基本公共服务均等化，为均等化实现确定了战略目标。现阶段，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》规定了基本公共服务均等化的主要政策目标，包括均等化水平稳步提高、标准体系全面建立、保障机制巩固健全、制度规范基本成型等。

从这一系列政策体系可以看出，基本公共服务是服务型政府重要的职能和责任，通过基本公共服务体系建设，政府的职能逐步转化为提供社会服务和公共产品，均等化彰显着基本公共服务资源的公平分配与政府责任的实践。政策文本中也体现着均等化政策的逻辑脉络，首先是“民生与公平”的价值观，关注与群众生活密切相关的就业、教育、健康、养老等民生问题，并且在规划等政策文本中明确基本公共服务的范围与清单标准，强调公平普惠。第二是“一体与统筹”的发展观，均等化政策直面城乡二元体制障碍，瞄准城乡一体与统筹发展，关注西部、农村等基本公共服务短板地区，关注农村人口、进城人员、转移人口、特殊人群等弱势群体。第三是“政府责任与多元参与”的实现机制，一方面，不断明确央地各级政府责任范围，强化政府主导责任；另一方面，通过政府购买等方式吸引社会组织参与，形成多元协同的供给机制。

三、维度建构：评价要素的关联耦合

对基本公共服务均等化实现程度进行评价需要确定其评估维度。评估维度是对评估范围的有序划分，通过维度解构，可以使评估更加具有系统性与条理性，增强评估标准的可比性。现有基本公共服务均等化评价维度大致可分为三类，一是公共服务项目类，以教育、医疗、基础设施等领域做维度划分；二是价值取向类，包括投入-产出、公民满意等维度；三是经典模型类，如顾客满意度、平衡计分卡等。这三类维度难免会造成评价要素缺失、指标结构缺陷，显然，既体现规模与速度又体现高质量发展要求的系统性评估维度需要进一步建构。

均等化的价值诉求与政策目标是基本公共服务发展需要化解的问题与期望产生的绩效，是构成均等化实现程度评价维度的核心要素，要对基本公共服务均等化实现程度评价范围进行有序划分，需要分析评价要素间的关联耦合，既要体现均等化的价值诉求，体现核心诉求的同时挖掘中国情怀，也要充分回应均等化的政策目标，体现均等化实践的中国场景。

均等化是基本公共服务资源的公平分配，是社会正义在我国基本公共服务发展与治理中的体现，公平正义是其价值标杆。以罗尔斯正义论为代表的新契约论对社会结构正义问题的阐释，为基本公共服务均等化实现程度评价范围划分与维度建构提供了最直接的学理工具。正义论认为，社会公平的功能性结构由起点公平、过程公平和结果公平三大要素组成。因此，在基本公共服务均等化的语境下，均等化需要实现基本公共服务资源分配的起点、过程与结果的公平。起点公平表示公民享有平等的获得基本公共服务的权利与机会，通过系列制度与法律法规得以保障；过程公平表示公民能够公平享受不低于普遍的社会标准的基本公共服务，且区域、群体间差异均衡；结果公平表示在基本公共服务语境下，公民享受基本公共服务后能够产生满意的结果。基于此，本研究构建了“起点-过程-结果”的均等化实现程度分析框架，分析基本公共服务均等化实现程度评价要素之间的内在关联与耦合，建构均等化实现程度的评价维度。

在起点公平中，基本公共服务均等化机会均等的特征、保障群众基本公共服务权利的价值与均等化的政策目标任务中的标准体系全面建立、保障机制巩固健全、制度规范基本成型三大政策目标相耦合，保障着公民享有基本公共服务的机会公平和程序正义，是实现均等化的基本前提与起点，本文将这一维度归纳为政策环境公平；在过程公平中，均等化强调保障兜底也追求差异均衡，与政策目标的均等化水平稳步提高相耦合，是各个区域的基本公共服务领域和项目中均等化实现程度的具体表现，体现了基本公共服务供给的数量与差异均衡，本文将这一维度归纳为供给水平发展；而在结果公平中，人民群众产生享有基本公共服务后获得与幸福的情感结果，体现了基本公共服务均等化追求人民幸福的特征与全面提升小康社会质量的价值，回应了新时代人民对美好生活的向往。这一方面也恰是现有研究容易忽略的，基本公共服务本质上是供给与享有的交互，包含公民享有的结果，因此构建系统性的回应中国实践的基本公共服务均等化实现程度评价框架需要包含这一维度，本文将这一维度概括为人民群众满意。

综上所述，在“起点-过程-结果”框架下，理论与实践的维度耦合构成了基本公共服务均等化实现程度的评价维度，并能弥补现有评价维度研究系统性和政策回应性的缺陷，兼顾效率、公平与公民满意等基本公共服务均等化的价值诉求，本文构建了基本公共服务均等化实现程度评价模型（见图1）。

图1 基本公共服务均等化实现程度评价模型

四、基本公共服务均等化实现程度的三重评价维度

1.政策环境公平

政策环境公平维度评价着基本公共服务均等化的起点公平的实现程度。制度与相关政策是政策环境的主要内容。学界在对制度体系进行衡量时，多将制度建设作为社会某方面建设内容的一部分。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》明确规定，基本公共服务均等化在制度建设上需要全面建立标准体系、健全均等化的保障机制，使基本公共服务均等化的制度规范基本成型。在国家基本公共服务均等化的政策环境下，基本公共服务各领域需要制度规范衔接配套、基本完备，基本公共服务产品的供给过程与过程、绩效管理有章可循，消除阻碍均等化的体制机制障碍，基本公共服务依法治理水平明显提升，确保全体公民享有基本公共服务的权利，以及在程序上规定能够享有大致均等的基本公共服务。

在基本公共服务均等化实现程度评价中，政策环境公平的维度应包括以下要素：首先，政策与制度体系应具有完备性，涉及基本公共服务均等化的公民权利、发展规划、供给管理等的法律法规和重要政策不能缺失，并能形成完备性的政策体系；第二，政策与制度体系应具有正当性，基本公共服务均等化的政策与制度设计应秉承公平普惠的原则，优先考虑涉及基层、农村、边远地区、生活困难群体的基本公共服务供给的问题与短板，保障这些弱势群体的权利；第三，政策与制度体系应具有响应性，响应性是指各级政府对公民的基本公共服务需求或问题的认知反馈情况，政府要了解并回应民众最迫切、最需要的民生期望，并及时做出政策回应和工作部署；最后，政策与制度体系应具有匹配性，基本公共服务均等化所选择的政策工具、手段要与预期目标相匹配，能够瞄准和弥补基本公共服务领域的短板与弱项，能够突出基本公共服务均等化的重点任务，确保规范有序地推动基本公共服务均等化。

2.供给水平发展

供给水平发展维度评价着基本公共服务均等化过程公平的实现程度，也是均等化实现程度提高的主要表现方面。使公民平等享受“社会标准”的公共服务是国家之基本责任，因此供给水平发展需要平衡好兜底线和均衡化两个方面。首先是兜底线，基本公共服务均等化要确保区域内公民享有不低于底线的基本公共服务，贫困地区基本公共服务主要领域的指标接近全国平均水平，基本公共服务供给能够不断扩大覆盖范围、补齐短板、缩小城乡间群体间的差距。而均衡化则是针对不同区域、群体享有的基本公共服务必然存在差异的客观事实，但要保持差异均衡，不同区域、群体所享有的基本公共服务在一定范围内合理的离散分布。

根据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》与《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》等政策文件精神，基本公共服务均等化实现程度评价的供给水平发展维度需要涵盖代表基本公共服务体系、关乎百姓民生的关键领域，如基本公共教育、基本劳动就业创业、基本医疗卫生、基本社会保险和基本公共文化体育等，并选取能够体现其供给与发展水平的指标，即体现基本公共服务资源的投入，也突出其实际产出，构成供给水平发展维度的主要指标。

3.人民群众满意

人民群众满意维度取决于基本公共服务均等化结果公平的实现程度，更表明基本公共服务服务均等化发展的质量。因此，基本公共服务均等化实现程度评价既要包括基本公共服务产品、项目的实际产出，也要涵盖政策群对人们行为与心理方面的影响。十九大报告首次将人民群众的获得感、幸福感、安全感并列提出，人民群众满意也成为衡量改革发展成败得失的基本指标。

基本公共服务均等化制度保障与均等化水平提高，在很大程度上将转化为基本公共服务均等化的公众满意度。在基本公共服务均等化实现程度评价的视角中，应从过去的单一注重要素投入与规模增长的思维转变为重视人民群众的实际感受，并将人民群众满意作为基本公共服务均等化的目标之一。人民群众满意的前提是基本公共服务反映了人民群众的实际需求，并且是可及可享的，同时在此过程中产生对生活有保障、可持续的安全感，实现社会稳定与社会治理水平的提升。人民群众满意也是一个复杂的、不断发展的评价维度，满意度的产生不仅仅与基本公共服务的供给相关，而是对社会生活的完整反映，基本公共服务均等化的战略目标就是不断与完善基本公共服务体系和能力，使人民群众的获得感、幸福感、安全感，更加充实、更有保障、更可持续。

综上所述，本文构建了基本公共服务均等化实现程度评价维度（见图2）。

图2 基本公共服务均等化实现程度评价维度

五、结语

基本公共服务均等化实现程度兼顾均等化的价值目标与过程管理的政策工具属性，为均等化评价研究提供了的系统性视角与手段，有力回应了目前学界的论争。基本公共服务均等化的价值诉求与政策目标则是实现程度的评价要素，实现了均等化实现程度评价理论与实践的统一。以罗尔斯正义三要素论为基础，本文还分析了基本公共服务均等化的价值诉求与政策目标的内在关联与耦合，构建了基本公共服务均等化实现程度的三重评价维度，即政策环境公平、供给水平发展和人民群众满意。在接下来的研究中，需要围绕评价维度，科学选取评价指标、创新评价方法，完成基本公共服务均等化实现程度的评价，并发现区域的、结构的影响基本公共服务均等化的因素，及时调整，确保基本公共服务均等化目标高质量地实现。

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文章来源：《上海行政学院学报》2020年第2期

本期编辑：蔡龚涛